文图｜赵亮，清华大学建筑学院，首都区域空间规划研究北京市重点实验室
本文受清华大学自主科研计划《京津冀协同的交通与土地利用空间交互模型研究》资助，课题编号；国家重点研发计划《村镇聚落发展评价模型与变化监测》资助，课题编号YFD。
摘要
年以来，清华大学建筑与城市研究所开展了包括《冬奥会与崇礼发展战略研究》《崇礼冰雪核心区规划》等工作，本文阐述规划的背景和主要思路，重点剖析冰雪核心区规划研究过程中面对的刚性管控和弹性发展问题，以崇礼工作作为乡村地区空间规划的样本，提出适应于乡村地区，蓝图和规则结合的乡村地区空间规划模式。
关键词
空间规划；刚性管控；弹性发展
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研究背景
崇礼位于张家口市，山峦起伏，沟壑纵横，经济社会发展滞后，总体福利水平相对较低。全区户籍人口为12.58万，常住人口10.4万人。人口流失严重，村庄空心化率较高，空心村占全部自然村的29%。
崇礼拥有国内一流的空气，世界一流的冬季体育、夏季户外运动资源条件。一年中空气质量好于二级的天数达到天，与大连相当；年均PM2.5指数为40，优于国家一级标准。特殊的地理位置、独特的山形地貌，造就雪期早而长，达到天，且降雪厚度深、雪质好。崇礼境内的山势陡缓适中，坡度多在5°~35°之间，非常适宜冬季滑雪和夏季户外探险运动。近10年来冰雪、旅游产业萌芽发展，年冬季游客66.1万人次，-年年均增长20%左右。此外，崇礼与赤城、延庆在北京北部形成了上千平方公里连绵的森林，造就了极具规模的万级世界特大城市远郊森林景观。
国家对崇礼的规划高度重视，习近平总书记视察崇礼时指出“筹办年冬奥会，是国家的一件大事，要办成一届精彩、非凡、卓越的奥运盛会。通过筹办冬奥会带动各方面建设，努力交出冬奥会筹办和本地发展两份优异答卷。”年以来，清华大学建筑与城市研究所开展了《冬奥会与崇礼发展战略研究》等工作，落实京津冀协同发展的相关要求，保障年冬季奥林匹克运动会各项规划建设的顺利推进，贯彻国家和河北省推进新型城镇化、统筹城乡发展的工作部署，全面提升崇礼区城乡规划建设管理水平，并将研究纳入张家口市总体规划，为崇礼筹备冬奥会，促进地方发展提供支撑。
2
重点发展策略
研究侧重于把握新时代、新要求，落实国家和区域发展战略，转变发展理念，结合冬奥会举办要求，明确崇礼区战略定位、城市性质和城市规模，协调冬奥会筹办与本地长期发展。
（1）明确发展目标
按照“崇礼就是崇礼”的要求，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，打造国际知名的冰雪运动和冰雪旅游胜地。发展以冬季滑雪、夏季户外运动为主导的体育休闲产业，建设京张体育文化旅游带上以奥运遗产为特色的重要节点。
坚持绿色办奥、共享办奥、开放办奥、廉洁办奥，着眼于办成一届精彩、非凡、卓越的奥运盛会，同北京冬奥会筹办总体规划、北京市筹办规划紧密对接，全面落实北京冬奥会赛事和配套服务各项功能需求。高水平规划建设奥运核心区，冬奥会的所有建设工程体现中国元素、当地特点；保护生态环境和文物古迹，让现代建筑与自然山水、历史文化交相辉映，成为值得传承、造福人民的优质资产，成为城市新名片。
（2）生态保护优先，划定“三区三线”
研究根据水资源、土地资源、交通支撑、生态资源等条件，根据崇礼城乡人口、旅游人口等的发展需求，确定到年崇礼区全区常住人口控制在18万人左右，年接待游客预计万人次。
节约集约建设用地，根据崇礼现有城、镇、乡村建设用地的情况，人口迁移趋势和产业发展需求，保持建设用地总体规模基本不变，确定到年全区城乡建设用地比例控制在全县域面积的2%以内。
保持山清水秀，优先划定生态空间。将具有重要生态价值的山地、森林、草地、河流、湖泊、湿地、荒地等现状生态用地和水源保护区、自然保护区等各类保护区，划入生态空间。生态空间涵盖了环保部门的生态保护红线、林业部门的森林红线、水利部门的湿地和水域红线、国土部门的永久基本农田红线等多个基本红线，反映了多部门管理特点，保障未来崇礼区的生态环境不被破坏并且生态环境质量进一步提升。规划至年生态空间面积平方公里，占崇礼区总面积的77.7%。冬奥会主要赛场和冰雪旅游集中区划为生态特殊管控区，面积约平方公里（图1）。
▲图1︱崇礼生态空间布局图
坚持生态高效，合理划定农业空间。以划定的永久基本农田为基础，将耕地、园地、村庄集体所有土地等划为农业空间。到年，农业空间占全区总面积的比例为10%；按照首都两区建设要求，到年，适度缩减农业空间比例，调整为生态用地或建设用地。
坚持宜居适度，科学划定城镇空间。依据城市功能定位、城市规模和发展方向，以保护资源生态环境为前提，在明确永久基本农田、生态保护红线等不能开发建设空间的基础上，科学划定城镇开发边界，包括现状及规划城镇建设用地、发展备用地等。到年，城镇开发边界内面积占全区总面积的比例控制在1%左右。城镇开发边界内建设用地应紧凑布局、节约集约发展。适度提高建设区居住用地、公共服务设施用地和绿化用地比例，改善人居环境。综合划定城市绿线、蓝线、紫线和*线，保障各项设施建设。加强生态修复和城市修补，转变发展方式和生活方式，提升城市综合品质。严格管控崇礼主城区开发边界，各类建设活动应在开发边界内进行，在不突破规划用地规模的前提下，用地布局可在规划建设用地和发展备用地间进行调整。乡镇开发边界不作为强制管控内容，在乡镇域规划中详细划定。
（3）优化区域空间格局，推进城乡统筹发展
加强区域协同，优化区域空间格局，构建绿色城镇体系，严守生态保护底线，划定“三区三线”，强化全域管控。满足成功举办冬奥会、冬残奥会需求，引导冰雪体育旅游产业健康发展，合理配置城乡公共服务资源，为崇礼长期持续发展提供保障。落实乡村振兴战略，推动精准扶贫、脱贫。
构建“一区、三组团、多节点”的空间结构。一区：体育休闲综合示范区，包括西湾子镇、白旗乡和四台嘴乡，面积平方公里，是冰雪运动和旅游的核心地区。三组团：西湾子、太子城和红旗营三个城区组团。其中西湾子组团是旅游商业综合服务基地；太子城组团为奥运核心区重要组成部分，国际冰雪赛事和国家冰雪运动推广基地，具有中国北方山地风格的旅游小镇；红旗营组团作为城乡公共服务和冰雪旅游相关产业基地。多节点：其他乡镇*府所在地。为各乡镇的综合服务中心，重点推进美丽乡村建设，完善公共服务功能，逐步引导山区人口向主城区和镇区的迁移（图2）。
▲图2︱崇礼空间布局结构示意图
（4）着力保护区域历史文化遗产
打造京张文化走廊，将崇礼建设成为中国北方重要的多元文化展示区。突出长城、边塞、互市、冰雪等多元文化，实现文化的整体创造，构建“节点—片区/线路"体系。在崇礼西沟构建互市文化-民俗-文化遗产展示线路。结合草原天路，打造草原天路休闲文化-长城文化展示线路。把握奥运设施建设机遇，以冰雪文化为核心，文化与产业相结合，打造多元文化展示区。文化资源保护与村镇文化建设相结合，建设遗址区，中心村镇文化展示点，培育流域多元文化展示带。
重点开展奥运核心区历史文化保护工作。重点保护长城、太子城遗址、大水沟遗址等文物古迹，结合冰雪运动及冰雪旅游，强化对历史文化的展示。统筹太子城遗址保护与冰雪小镇规划建设，原址原貌整体保护太子城遗址。研究建设遗址公园或博物馆，结合张家口地域特色及金代中后期的建筑特色，与奥运村统筹规划。
（5）坚持城乡融合发展，全面推进美丽乡村建设
重构城乡关系，坚持城乡融合发展，全面实现城乡规划、资源配置、基础设施、产业、公共服务、社会治理一体化，推进美丽乡村建设。优化村庄空间布局，规划针对不同类型村庄提出差别化发展策略。村庄整合应在符合村民意愿的前提下，采用分期、分批渐进的推进方式，合理引导农村居民适度向中心城区、乡镇*府所在地和中心村集聚，促进区域资源再整合。
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对于规划刚性和弹性的思考
（1）“三区三线”划定中存在难以明确划定的“灰色空间”
本研究在全域划定了“三区三线”，实现全域的覆盖，明确生态空间、农业空间和城乡建设空间的边界，但规划编制过程与冬奥会和相关村镇的建设过程基本同步，在建设实践中总是面临发展需求、保护需求与“三区三线”刚性管控之间的矛盾，更难以通过一张蓝图的方式将长期发展的用地需求刚性固化于图纸上。
生态空间占全区面积的77.7%，生态空间的边界结合环保、林业等数据，可以划清楚实现刚性管控，特别是占全区面积32.15%的生态红线，可以非常清晰的划定。
农业空间占全区面积10%，其中永久基本农田平方公里，结合国土主管部门的耕地质量、基本农田划定等，可以划清楚实现刚性管控。
城乡建设用地占全区面积2%，其中包括西湾子、太子城、红旗营3个组团的主城区城市开发边界，占全区面积1%，约16平方公里，在总体规划阶段可以划清楚；而其它乡镇、村，特别是旅游相关设施的独立使用建设用地边界难以划定，在总体规划阶段仅能进行指标管控。
值得注意的是，仍存在占全区面积10%左右的“灰色空间”，如一些用地很难明确属于生态空间或农业空间，随着生态建设和农业发展的需要，单纯通过用地评价，很难确定为生态或农业空间，特别是涉及到农村人口生产需求变化的情况下，开展农业种植还是经济林种植，存在较大的弹性。再如“灰色空间”中的建设行为引导和管控更加难以预判，特别是对于冰雪体育示范区，市场发展意愿高，村庄旅游发展旺盛，如何进行管控更是一个难题（图3）。
▲图3︱崇礼冰雪核心区生态保护和建设条件示意图
（2）“规则”还是“蓝图”——冰雪核心区规划面临的难题
根据保障奥运和促进地方发展的两个目标，崇礼西湾子镇与太子城之间的冰雪核心区，是本次规划的重点地区，面积平方公里，包括23个村庄、5个滑雪场，是崇礼冰雪旅游发展最具条件和潜力的地区。
开展冰雪核心区的规划，目的在于满足冬奥会申办报告中提出的间客房要求的合理用地安排，满足村庄风貌改善、品质提升需要，确保冰雪核心区（特别是奥运可视范围）内的生态景观保护和北方山地特色的建设风貌要求，解决总体规划、镇规划未覆盖乡村地区和独立旅游设施的规划建设合法性问题。
为此，在规划中通过测算未来发展需求和资源环境生态条件，根据“多规合一”的要求，在规划研究的过程中，提出了四条基本规划原则，但在规划推进的过程中并未完全实现。
难以落实的两条包括：第一，冰雪核心区城乡建设用地总量控制为总面积的2.8%；第二，根据其中三条沟的用地条件、雪场资源、安置人口等分配各村、各雪场的建设用地，并划定建设用地边界。
得以落实的两条包括：第一，年前，美丽乡村建设不超过现状村庄建设用地边界（现状人均建设用地平方米左右，规划安置人均70平方米左右，剩余用地用于公共服务、旅馆等，根据多方测算可以实现资金平衡），包括雪场在内的其它用地开发以满足冬奥会要求的套旅馆为准；第二，为避免建设项目的房地产化，投资企业赚快钱，鼓励企业自持物业，持续发展旅游，确定投资企业自持物业不低于总开发建设面积的50%。
上述情况的出现引发以下三点思考。
第一，为什么建设用地规模的上限和分配、划定建设用地边界的蓝图式规划没有实现？
原因在于自上而下的线性思维受阻、自下而上的合作协商机制尚未建立，分配人口、根据用地标准配置土地的方法，在微观层面面对*府-开发商-农民之间复杂的现实需求时失去了作用。对于*府而言，崇礼相对贫困，缺乏必要的财力投入美丽乡村、公共服务和基础设施，依赖市场资本投入成为目前解决公共品供给的唯一出路，同时，保障奥运需求的间客房，也完全需要市场资本投入解决。但*府强烈意识到规划建设的法律风险，希望“给*府的灵活选择越少越好，用地规划越刚性越好”。对于投资企业而言，崇礼目前不是一个完全开放的市场，特别是在乡村地区，获取土地的方式并非通过*府制定的总体规则、控规性详细规划、拍卖土地的程序，大多投资企业已经与1-3个村委会签署协议，获得了村域范围内山林、耕地和村庄建设用地的开发权益，缺少退出机制；各个投资企业的持续发展能力、利益诉求、企业发展战略各异，难以理性科学的评价投资企业的开发能力，即便将建设用地指标分下去，建设质量和用地实施效率也不可控。对于本地农民而言，农民安置补偿标准尚无统一的规定，基本是“一事一议”，导致农民安置的成本难以测算，同时，各个村庄的发展需求和村集体、村庄能人执行能力各不相同，从长期来看村庄安置的不确定性高，简单分配指标无法满足多样化需求。因此，在冰雪核心区的微观层面，尽管至年生态保护、村庄改善、旅游发展的长期需求的大趋势相对明确，但面对村庄治理能力、投资企业建设能力和盈利诉求非常多样化的复杂主体，面对冰雪旅游市场长期发展的不确定性，分配建设用地异常困难，更难以划定建设用地的远期空间边界，进行刚性管控。
第二，为什么规划制定的几条规则可以贯彻实施？
原因在于面向年冬奥会的近期发展要求简单、明确、可控，以满足奥运保障需求，而不是大规模进行旅游开发的目标取得共识；以改善农民生活条件，而不是大规模腾挪建设用地进行旅游和房地产开发的目标取得共识。近期以旅游服务为主导，避免房地产化的旅游开发模式在*府和企业层面取得共识，一些投资企业从房地产转向持有物业，赚取长期收益。参照太子城搬迁，设定近期安置农民的补偿标准，在未来1-2年内不会有大的变化，农民的补偿和收益相对稳定，总体成本-收益可计算。
第三，远期的规划指标分不下去，面向近期设定的建设规则得以执行，有什么启示？
国家、省市县乡村在内各级规划组成的空间规划体系，在基层，特别是乡村地区，其编制的理念、标准和方法与其它层级存在巨大差异。比如类似崇礼冰雪核心区，发展用地高度分散（山区、旅游资源依赖型）、高度依赖市场（旅游发展的不确定性、开发主体的分散性、*府投入不足）、生态和风貌高度敏感，面向未来20年的长期发展，“一张蓝图”并不意味着要清晰划定所有用地斑块。在空间规划体系中，划定刚性的生态红线、基本农田、城市边界，确保生态环境底线，对于其间的“灰色空间”，包括一般农田、一般林地、村庄聚落、分散布局的旅游设施等，保留一定的弹性，通过多元主体的相互协调，通过*府和规划师的统筹，制定相应的建设规则，通过规则进行空间治理，每3-5年进行一次规则的评估和更新。
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小结
冬奥会与崇礼发展战略研究及冰雪核心区规划的工作过程，为当前空间规划体系的基层实践提供了一个样本，对乡村地区空间规划的编制进行了有益的探索。
空间规划是空间治理的平台，空间规划的蓝图不单单是一张事无巨细的图纸，还包括一套建设的规则。在乡村地区，通过各类红线的划定，确保生态和建设的底线，对于长期发展实现刚性管控；通过各类规则的制定，形成多元主体的共识，规范一定时期内的建设标准和相应的规程、秩序，面对各个时期可能出现的波动，通过规则的定期调整适应发展的不确定性。刚性和弹性结合，蓝图和规则结合，应该是乡村地区，特别是具有较大发展需求的乡村地区空间规划的重要内容。
本文刊载于《人类居住》杂志
年第4期
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